Je čas zrušiť zónovanie? Nová kniha robí veci

V mnohých mestách USA je bývanie príliš drahé. Ceny bývania v pobrežných mestách ako New York a San Francisco sú notoricky poburujúce, no aj vo vnútrozemských mestách ako Nashville a Denver ceny rýchlo rastú. Výskum ukazuje že zónovanie je veľkým prispievateľom k vysokým americkým nákladom na bývanie a v novej knihe Ľubovoľné linky: Ako zónovanie rozbilo americké mesto a ako to opraviť, bývalý newyorský plánovač M. Nolan Gray presvedčivo tvrdí, že mestá by mali zrušiť základ a vetvu zón.

Pred diskusiou o problémoch s zónovaním Gray (úplné zverejnenie: Gray je priateľ a niekedy spoluautor) hovorí čitateľovi, čo zónovanie je a čo nie je. Zónovanie rozdeľuje využitie pôdy do troch širokých kategórií – obytné, komerčné a priemyselné – ako aj do mnohých podkategórií a reguluje hustotu. Zónovanie nie sú stavebné predpisy, pamiatková starostlivosť, nariadenia o rozdelení, preskúmanie návrhu, regulácia životného prostredia alebo komplexné plánovanie. Toto všetko sú nástroje, ktoré samosprávy používajú na formovanie zastavaného prostredia, ale nejde o zónovanie.

Jasné definovanie zón dopredu je dôležité, pretože myšlienka zrušenia zón sa môže zdať radikálna, ak si ľudia myslia, že je to jediný spôsob, ako môžu miestni úradníci zmierniť nepríjemnosti mestského života. Ale ako vysvetľuje Gray, hoci zónovanie má veľký vplyv na formu mesta, robí málo pre to, aby bolo obývateľnejšie.

Kniha je rozdelená do troch častí. Prvá časť vysvetľuje, čo je zonácia a prečo bola zriadená. Druhá časť predstavuje štyri kritiky zónovania: Zvyšuje náklady na bývanie, znižuje ekonomický rast, podnecuje ekonomickú a rasovú segregáciu a nariaďuje rozrastanie sa. Tretia časť pojednáva o súčasných snahách o reformu zón a prvých úspechoch; podporuje zrušenie zónovania; a uvažuje o tom, ako by mohlo vyzerať mestské plánovanie vo svete bez zónovania.

Stručná história zónovania

Šedá nám pripomína, že zónovanie je relatívne nové. Prvý zónový kód bol zavedený v New Yorku v roku 1916, teda sotva pred 100 rokmi. Napriek tomu mestá existovali už tisíce rokov a úradníci a obyvatelia týchto miest predbežného zónovania sa museli vysporiadať so všetkými nepríjemnosťami, ktoré sužujú moderný mestský život – hluk, znečistenie, likvidácia odpadu, zápchy – bez zónovania. Ponúkla územná samospráva miestnym predstaviteľom nový, efektívnejší spôsob, ako zlepšiť život v meste? Vlastne nie, hovorí Gray.

Zatiaľ čo problémy mestského života boli a sú až príliš reálne, Gray vysvetľuje, že zónovanie sa rýchlo zmenilo z nástroja na riešenie tradičných nepríjemností na niečo hanebnejšie – spôsob, ako vylúčiť ľudí z určitých rás, príjmových tried a povolaní zo žiaducich oblastí.

Ako príklad, Gray uvádza Berkeley, kalifornskú územnú vyhlášku, ktorá bola zavedená krátko po New York City. Obsahoval prvý rodinný okres v krajine. Zdanlivo o ochrane charakteru štvrte a obmedzení dopravných zápch – bežných refrénov zástancov moderného zónovania – zakázala dostupnejšie možnosti bývania, ako sú byty a nájomné bývanie.

Taktiež zakázala podnikom, ako sú čínske práčovne, pôsobiť v obytných štvrtiach. Aj keď to nebol stanovený cieľ, toto pravidlo vhodne držalo čínskych prisťahovalcov ďaleko od prosperujúcejších domorodcov, pretože v tom čase väčšina ľudí žila blízko svojej práce, aby mohli do práce chodiť pešo.

Tieto dve myšlienky – uprednostňovanie samostatných rodinných domov a zákaz väčšiny podnikov z obytných štvrtí – sa stali piliermi moderných územných nariadení, ktoré naďalej podporujú príjmy a rasovú segregáciu.

Grayov popis úlohy federálnej vlády pri podpore miestneho územného plánovania je obzvlášť bystrý. V roku 1923 malo územné nariadenie len 218 obcí. Do roku 1936 prijalo zonáciu viac ako 1,000 XNUMX miestnych samospráv. Federálni úradníci, ako napríklad vtedajší obchodný tajomník Herbert Hoover, pomohli riadiť toto rýchle rozšírenie územného plánovania, pretože chceli spoločnosť s rozšíreným vlastníctvom domov, ktorá by obnovila „národný charakter“ a podporila stavebný priemysel.

Na podporu svojich cieľov Hoover zostavil poradný výbor pre plánovanie mesta a územné plánovanie. Tvorili ho viaceré hviezdy súčasného plánovacieho hnutia, vrátane významného krajinného architekta Fredericka Lawa Olmsteada Jr. Výbor vypracoval návrh zákona o povolení štandardného územného plánovania (SZEA), ktorý bol vzorovou legislatívou, ktorú štáty mohli prijať a ktorá splnomocnila samosprávy na vytváranie miestnych územných nariadení. SZEA bol výrazne podporovaný Hooverom a výborom a do roku 1930 35 z vtedajších 48 štátov implementovalo legislatívu, často podľa vzoru SZEA, ktorá umožňovala miestnym samosprávam implementovať zónovanie. Neskôr federálna vláda ďalej podporovala zónovanie tým, že nariadenia o zónovaní boli podmienkou pre pomoc Federálnej správy bývania a ďalšie federálne granty a pôžičky.

Vysoké náklady na územné plánovanie

Druhá časť knihy vysvetľuje štyri problémy spôsobené zónovaním. Po prvé, zónovanie zvyšuje náklady na bývanie. Ako vysvetľuje Gray, pravidlá zónovania, ktoré obmedzujú hustotu bývania, ako sú minimálna veľkosť pozemku, obmedzenia pre viacrodinné bývanie, výškové limity a minimálne požiadavky na parkovanie. znížiť zásobu bývania. Keď ponuka bývania nedokáže držať krok s dopytom, ceny stúpajú. Stručne povedané, toto sa deje v každej drahej štvrti v každom drahom meste v krajine.

Druhým nákladom, o ktorom Gray hovorí, je negatívny vplyv zónovania na národné ekonomický rast. Keď sa ľudia nemôžu presťahovať do miest s väčšími pracovnými príležitosťami a vyššími mzdami, trpí tým celá krajina. Prichádzame o tovar a služby, ktoré by ľudia produkovali, ak by si mohli dovoliť presťahovať sa, a uväznením ľudí na miestach s nižšími mzdami a menšími príležitosťami nevyhnutne míňame viac peňazí na programy sociálnych záchranných sietí.

Ďalej Gray popisuje, ako zónovanie podporuje segregáciu. Skoré zónové kódexy obsahovali výslovne rasový jazyk, ale potom, čo súdy rozhodli, že takýto jazyk je nezákonný, boli explicitné rasové obmedzenia nahradené inými obmedzeniami, ktoré do značnej miery dosiahli rovnaký výsledok. Pravidlá územného plánovania, ktoré obmedzujú alebo zakazujú výstavbu lacnejších bytov, duplexov alebo triplexov a namiesto toho vyžadujú, aby si ľudia kupovali rodinné domy na veľkých pozemkoch, bránia ľuďom s nižšími príjmami kúpiť si bývanie v mnohých štvrtiach. Keďže černosi, Hispánci a iné menšinové skupiny mali – a stále majú – v priemere nižšie príjmy ako bieli, tieto pravidlá viedli k rozšírenej rasovej a príjmovej segregácii, ktorá existuje dodnes.

Napokon, zónovanie podporuje rast, ktorý poškodzuje životné prostredie. Gray v tomto bode rozpráva príbeh zo svojich plánovacích dní. Developer navrhol projekt premeny starej nemocničnej budovy na bytový dom s lekárskymi kancelárskymi priestormi na prvom poschodí a približne 140 jednotkami s obmedzeným príjmom spolu s 220 jednotkami s trhovou sadzbou. Miesto bolo blízko verejnej dopravy, takže veľa ľudí mohlo žiť v budove bez toho, aby potrebovali auto. Ako píše Gray: "Z hľadiska plánovania to bol slam dunk." Napriek tomu niektorí miestni obyvatelia využili proces zmeny zón, aby sa neústupne postavili proti projektu a tvrdili, že nová výstavba poškodí životné prostredie.

Názor, že rast je zlý pre životné prostredie, je bežný medzi odporcami väčšieho rozvoja, ale ako vysvetľuje Gray, hustejšia zástavba je pre životné prostredie lepšia. Ľuďom to uľahčuje chodenie na miesta pešo alebo na bicykli, čo znižuje potrebu auta a sprievodné emisie. Byty a duplexy tiež vyžadujú menej energie na vykurovanie a chladenie ako samostatné rodinné domy, pretože jednotky sú zvyčajne menšie a majú menej vonkajších stien. Napokon, hustejšia zástavba znižuje potrebu novej zástavby na okraji miest, čo znamená viac lesov, parkov a otvoreného priestoru.

Ako zrušiť zónovanie

Po vysvetlení značných nákladov na zónovanie sa Gray vracia k svojmu hlavnému argumentu – potrebe zrušiť zónovanie. Aby ukázal, že zrušenie zónovania nepovedie ku katastrofe, Gray sa obracia na Houston, jediné veľké mesto v Amerike, ktoré nemá tradičné zónovanie.

Ako vysvetľuje Gray, využitie pôdy v Houstone sa do značnej miery riadi vzorom, ktorý vidíme v iných mestách – podniky sú na hlavných cestách, domy sú v tichších obytných štvrtiach, byty sú často v štvrtiach so zmiešaným využitím a ťažké priemyselné využitie je ďaleko od obytných oblastí. Je to preto, že cenový systém prirodzene prideľuje vzácnu pôdu v Houstone, robiť prácu iných miest, ale bez nepriaznivých vedľajších účinkov. Výsledkom je, že Houston je rovnako obývateľný ako mestá v zónach, ale je lacnejší, pretože bez územných obmedzení môže ponuka bývania držať krok s dopytom.

Gray navrhuje dva kroky, ktoré môžu ostatné mestá urobiť, aby boli viac ako Houston. Po prvé, obce by mali vyžadovať, aby územné vyhlášky pravidelne schvaľovala nadpolovičná väčšina v referende vo volebnom roku. Obyvatelia Houstonu hlasovali o zónovaní trikrát – v rokoch 1948, 1962 a 1993 – a zakaždým to odmietli. Ak by iné mestá umožnili obyvateľom hlasovať o zonácii, možno sa dočkáme ekvivalentných výsledkov aj inde.

Majitelia domov, ktorí sa obávajú o hodnoty majetku a miestni úradníci, ktorí potrebujú ich hlasy, sa možno zdráhajú implementovať požiadavku hlasovania na vlastnú päsť, ale keďže štátne vlády v konečnom dôsledku kontrolujú, čo môžu miestne samosprávy robiť, štátny zákon, ktorý vyžaduje pravidelné referendá o územnom plánovaní, môže vhodne prinútiť ich ruka. Gray v celej knihe podporuje štátnu preempciu miestnych pravidiel zónovania na prekonanie miestneho NIMBYizmu a príkladom toho je pravidlo štátneho referenda.

Druhým krokom je vytvorenie procesu, ktorý umožní najneústupnejším zástancom územného plánovania implementovať pravidlá podobné územným plánom v ich bezprostrednom susedstve. Houston urobil toto, ktorý umožňuje oblastiam prihlásiť sa k prísnejším pravidlám na základe hlasovania dotknutých vlastníkov nehnuteľností. Vytvorenie možnosti pre väčšiu kontrolu okolia môže upokojiť obyvateľov, ktorí uprednostňujú zónovanie, a zároveň im bráni vnucovať svoje preferencie celému mestu.

Život po zónovaní

Ako teda vyzerá plánovanie mesta bez územného plánovania? Gray ponúka niekoľko nápadov.

Nezaťažení presadzovaním územného plánovania by sa mali plánovači zamerať na zmiernenie skutočných externalít. Hluk, znečistenie a dopravné zápchy sú skutočnými problémami miest, no zónovanie nie je jediným ani najlepším spôsobom, ako ich riešiť. Stanovenie noriem pre rôzne externality, napr. pravidlá hluku, si nevyžaduje tradičné zónovanie. Plánovači a polícia môžu presadzovať normy, zatiaľ čo služby v oblasti priestupkového práva a mediačné služby môžu v prípade potreby rozhodovať o sporoch medzi susedmi. Spolu s presadzovaním kódexu Gray navrhuje, aby v procese mediácie zohrávali úlohu plánovači.

Odstránenie zónovania tiež poskytne plánovačom viac času na prácu na skutočnom plánovaní mesta – vytýčením uličných sietí, zabezpečením priestoru pre parky a určením, kde by mali byť umiestnené školy a iné verejné zariadenia, aby sa prispôsobili budúcemu rastu. Aby sa uistil, že ich plánovanie funguje, Gray navrhuje, aby plánovači zhromažďovali a analyzovali viac údajov, ako sú časy dochádzania, kvalita vzduchu a ceny bývania. Dokážu sa ľudia dostať k svojej práci v primeranom čase? Môžu si ľudia dovoliť presťahovať sa do mesta? Tieto otázky by mali zaberať čas plánovača, nie to, či bytový dom môže mať dve alebo tri poschodia alebo či je práčovňa schváleným využitím komerčných priestorov.

záver

Celkovo je Grayova kniha vynikajúcim doplnkom k literatúre o regulácii bývania a využívania pôdy. Jasne diagnostikuje problémy spôsobené zónovaním a ponúka rozumné riešenia na zlepšenie spôsobu využívania pôdy v amerických mestách. Jeho skúsenosti ako praktického plánovača posilňujú jeho kritiku a odporúčania. Aj keď som nesúhlasil so všetkým – jeho návrhy na udržanie dostupnosti bývania v gentrifikačných oblastiach zahŕňajú na môj vkus príliš veľa vládnych zásahov – hlavný argument knihy je presvedčivý: Namiesto zlepšovania miest zonáciu vo veľkej miere využívajú etablovaní obyvatelia na vylúčenie prisťahovalcov. Gray má pravdu, mali by sme zrušiť zónovanie. Dúfajme, že táto myšlienka získa trakciu v mestách po celej krajine.